Reforma territoriale: Një ushtrim i vështirë…!

Nga Gjon Ndrejaj

Kohët e fundit ka dalë në evidencë dhe po artikulohet dita ditës nevoja për një reformë territoriale, që synon një ndarje të re administrative. Në thelbin e saj, ndarja administrative dhe mbi këtë bazë ndërtimi i organeve të qeverisjes vendore, është i lidhur me domosdoshmërinë e  dhënies së disa shërbimeve ndaj qytetarëve, në një mënyrë sa më efektive  dhe efiçente për ta. Nga ana tjetër ndarja administrative/territoriale është nevoja e bashkësive vendore për t’u vetëqeverisur si dhe nevoja e qeverisë qëndrore për të ndarë disa funksione me bashkësitë vendore. Por për të arritur deri te ndarja administrative ka një seri faktorësh me karakter, social,ekonomik, demografik, historik, gjeografik,etj. të cilët duhen marrë parasysh, në mënyrë  që organet e qeverisjes vendore të realizojnë shërbimin efikas  ndaj qytetarëve, i cili është edhe misioni final i tyre për të cilin ato ekzistojnë.

I gjithë ky proces duhet të mbështetet në Kartën Europiane të Autonomisë vendore sipas të cilës   me vetëqeverisje vendore kuptohet e drejta dhe aftësia efektive e bashkësive vendore për të rregulluar e për të drejtuar, në të mirë të popullsive të tyre, një pjese të mirë të çështjeve publike. Nga ana tjetër për çdo ndryshim të kufijve territorialë vendorë, bashkësive vendore përkatëse duhet t’u merret mendimi paraprakisht, po qe nevoja, me anë referendumi.

Histori e shkurtër

Ndarja e parë administrative zyrtare në vendin tonë daton nga viti 1888,  në kohën e perandorisë turke. Sipas kësaj, Shqipëria ndahej në katër vilajete; si Shkodra, Manastiri, Janina  dhe Kosova që përfshinin 14 sanxhakë , të cilët më tej  ndaheshin në kazá. Nga ajo periudhë e deri në ditët e sotme kanë ndodhur shumë ndryshime edhe për shkak të ndryshimeve të thella në hartën politike të Shqipërisë (viti 1913) por edhe shkaqe të demografike e social politike.

Në periudhën e pavarësisë deri në vitin 1944, tërheq vëmendjen studimi i Mehdi Frashërit në vitin 1931 për ndarjen administrative, i cili konsiston në krijimin e dhjetë prefekturave, studim i cili konsiderohet si më i qëndrueshmi dhe që është konsideruar nga të gjitha qeveritë e periudhave. Ky projekt kishte në bazë kryesisht kriterin gjeografik dhe  i referohej traditave  dhe numrit të popullsisë. Gjatë gjithë periudhës, ndarja administrative i është nënshtruar rreth 20 ndryshimeve nga të cilat pas vitit 1990  numërohen katër të tilla përkundër tre të tilla që janë bërë gjatë periudhës komunizmit. Në këtë periudhë ajo që dominoi ndryshimet ishte ajo e vitit 1968 ku në  Shqipëri kishte 26 rrethe , 104 lokalitete, 315 fshatra të bashkuara, 2545 fshatra dhe 56 qytete. Pas vitit 1990 janë bërë disa ndryshime për të ardhur tek ai më i fundit i vitit 2015 sipas të cilit Shqipëria ndahet në 12 qarqe dhe  61 bashki. Por me sa duket edhe kjo ndarje nuk është se kënaq të gjitha palët…

Ndryshimi i shpeshtë i ndarjes administrative, konsiderohet se ka pasoja negative në jetën shoqërore të vendit dhe krijon çrregullime dhe vështirësi për komunitetin në marrjen e shërbimeve. Ai duket se nuk është bërë mbi kritere të shëndosha dhe shkencore por kryesisht nën ndikimin e interesave elektorale.

Kriteret dhe faktorët.

Siç e përmendëm edhe në fillim të shkrimit, ndarja administrative duhet të synojë dhe të garantojë  aksesin e qytetarëve në marrjen e shërbimeve me kosto sa më të ulët. Ajo që duhet të evidentohet që në krye të herës është se ndryshimi i ndarjes territoriale, diktohet nga ndryshimet e shpejta demografike dhe infrastrukturore në vend faktor i cili duhet të ketë peshën kryesore në këto ndryshime. Ndryshimet e deritanishme të ndarjes territoriale  kanë dështuar të marrin parasysh dhe të parashikojnë efektet e këtyre faktorëve në perspektivë, prandaj edhe nevoja e tyre del në evidencë herë pas here.

Disa nga kriteret dhe faktorët për ndarjen territoriale dhe ndërtimin e strukturave të pushtetit vendor, duhen kërkuar në funksionet që ka  pushteti vendor, aktualisht por dhe në perspektivë. Aktualisht pushteti vendor ka funksione të reduktuara, të cilat përmblidhen në dhënien e shërbimeve për furnizimin me ujë, funksionimin e kanalizimeve dhe ujërave të zeza, pastrim gjelbërimin, ndriçimin, dekorin, transportin publik, shërbimet funerale, shërbimi social etj. të kësaj natyre. Në varësi të shkallës së decentralizimit  por në perspektivën e afërt pushteti vendor parashikohet  të kryejë funksionet e arsimit para universitar dhe të shëndetit publik si dhe të planifikimit e zhvillimit urban. Këto funksione do të kalojnë  dora dorës me rritjen e integritetit dhe të performancës së administratës lokale.

Një nga kriteret për ndërtimin e strukturave, ka qenë dhe mbetet kriteri gjeografik, sipas të cilit shpërndarja gjeografike e popullsisë diktonte nevojën e strukturave të njësive të qeverisjes vendore sipas këtij kriteri. Përkundër këtij kriteri, përmirësimi i infrastrukturës i ka shkurtuar shumë distancat nga qendrat, ndërkohë që dixhitalizimi i një numri të madh të shërbimeve ka krijuar mundësinë e marrjes së tyre në mënyrë të pavarur duke shmangur prezencën dhe nevojën e ballafaqimit me administratën vendore. Kriteri i ndërtimit të njësive të qeverisjes vendore sipas parimit gjeografik është komplementar me parimin e subsidiaritetit, i cili është sanksionuar edhe në ligjin përkatës për qeverisjen vendore. Sipas këtij parimi filiale ose njësi administrative shërbimesh, të varura nga njësia qëndrore vendore, krijohen dhe funksionojnë në qendra sa më afër popullsisë dhe japin shërbime që zbusin nevojën e shpërndarjes së njësive të qeverisjes vendore sipas kriterit gjeografik. Ky kriter si dhe digjitalizimi i shërbimeve publike absorbojnë edhe faktorin e aksesit të qytetarëve në shërbimet publike pasi krijojnë mundësinë e dhënies së këtyre shërbimeve pa krijuar njësi të veçanta të domosdoshmërisht sipas kriterit gjeografik.

Lidhja territoriale e njësisë së qeverisjes vendore, shto këtu edhe traditën e krijuar, është një parim që duhet respektuar në ndarjen administrative/territoriale. Kjo lidhje duhet të rezultojë me krijimin e  njësive vendore me kufij të qartë dhe pa ndërfutje në territore, në mënyrë që edhe planifikimi dhe kontrolli mbi territorin, që është funksion i pushtetit vendor të mund të kryhet sa më mirë por dhe komunitetet përkatëse të funksionojnë sa më mirë dhe në harmoni.

Përkundër të gjithë faktorëve dhe kritereve që përmendëm më sipër mendoj se ka një kriter që lidhet me numrin e popullsisë që duhet të ketë një njësi e qeverisjes vendore. Sigurisht është e vështirë të përcaktohet një numër mesatar  , ashtu si edhe një numër maksimal i popullsisë që duhet të ketë një njësi vendore por një numër minimal është e domosdoshme dhe e mundshme të përcaktohet. Studime të caktuara por edhe opinione të institucioneve të ndryshme kanë rekomanduar një numër minimal që duhet të ketë një njësi e qeverisjes vendore por këto nuk janë marrë në konsideratë, kryesisht për shkaqe të interesave elektorale. Ndarja e fundit territoriale e vitit 2015, bëri që për arsye krejt elektorale dhe nën presionin e partive politike numri i njësive të shtohesh nga 54 në 61 bashki. Dhe kështu sot kemi bashki  si ajo e Libohovës me 3600 banorë, e Pustecit me 3300 apo e Dropullit me 3500 banorë. Siç shihet dy prej këtyre njësive u përkasin minoriteteve dhe kriteri bazë që ka prevaluar në këtë rast, është kriteri për mbrojtjen e pakicave. Ky kriter është i vlefshëm në shoqëri të brishta demokratike si në Kosovë për pakicat serbe por në kushtet  vendit tonë kur institucionet tashmë janë konsoliduar dhe ka një traditë pozitive në lidhje me pakicat, ky kriter e ka humbur funksionin.

Nivelet e organizimit

Nivelet e organizimit të njësive të qeverisjes vendore janë të ndryshme në vende të ndryshme të botës. E përbashkëta është se numri i këtyre njësive, falë pakësimit të popullsisë në zonat rurale dhe përmirësimit të infrastrukturës së shërbimeve, ka tendencë të ulet nga periudha në periudhë. Nga ana tjetër referuar shkallës së decentralizimit të funksioneve, niveli i organizimit të njësive të qeverisjes vendore ka pamje të ndryshme në vende të ndryshme. Nga studimi i këtyre niveleve në vendet e Europës, rezultojnë se organizimi i njësive të qeverisjes vendore mund të jetë  nga një deri në katër nivele, si bashkia, komuna, rajoni,qarku, landi etj. Disa vende kanë të organizuar atë që quhet njësi të ndërmjetme midis qeverisjes qëndrore dhe qeverisjes vendore. Vendi ynë e ka të organizuar qeverisjen vendore në dy nivele bashkia dhe qarku.

Ajo që tërheq vëmendjen është se, në të gjitha vendet e rajonit  si Maqedonia, Kosova, Mali i Zi, Sllovenia dhe disa vende të tjera të vogla si Malta, Luksemburgu, Bullgaria,Estonia, Lituania etj, qeverisja lokale është ndërtuar vetëm në një nivel që do të thotë se nuk ka struktura të qarqeve,rajoneve etj.

Referuar edhe ligjit për qeverisjen vendore funksionet e qarkut janë mjaft të zbehta dhe konsistojnë në  “ndërtimi dhe zbatimi i politikave rajonale dhe harmonizimi i tyre me politikat shtetërore në nivel qarku, si dhe çdo funksion tjetër i vet i dhënë me ligj”.  Në këtë kuptim dhe në realitetin e praktikës në vendin tonë, Qarku duket si një funksion atavik dhe parazitar. Nga studimi i raporteve vjetore të qarqeve , veprimtaria e tyre duket të jetë  jo efektive dhe  është reduktuar në angazhimin në projekte me financim të huaj dhe mungojnë nisiativat e vetë qarqeve. Veprimtaria e qarqeve  është e mbivendosur në mënyrë të panevojshme me kompetencat e njësive bazë vendore ose përgjegjësi të cilat ato mund t’i kryejnë pa nevojën e qarkut. Ndërkohë kostoja për mbarëvajtjen dhe funksionimin e qarkut, përballohet drejtpërdrejt nga buxheti i njësive vendore dhe është i konsiderueshëm. Roli i tij është një rol koordinues dhe nuk ka as duhet të ketë funksione ekzekutive, rol  i cili   është i mbivendosur në një farë mase edhe me rolin e prefektit për sa i përket koordinimit te veprimtarisë se njësive vendore.

Rolin e qarqeve mund ta luajnë fare mire shoqatat e njësive të qeverisjes vendore  të cilat janë të organizuara mbi bazën e vullnetit të njësive të qeverisjes vendore  në shkallë rajoni dhe në rastet e mbështetjes prej tyre mund të jenë një faktor i rëndësishëm për përmirësimin e qeverisjes dhe rritjen e shkallës së autonomisë vendore.

Si përfundim ndryshimet territoriale, kanë nevojë t’i nënshtrohen një studimi me karakter ekonomik e social , nga ekspertë të fushës mbi bazën e kritereve të mirëpërcaktuara bazuar në zhvillimet perspektive dhe duke shmangur ndërhyrjet dhe interesat e partive politike. Në tërësi  ligji “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” ka nevojë të rithemelohet tërësisht pasi reflekton mangësi dhe është një grumbull sloganesh me vlera të reduktuara.