Mbi nismën e Këshillit të Ministrave për miratimin e projektligjit “Për amnistinë fiskale dhe penale të subjekteve që bëjnë deklarim vullnetar të pasurive”.
Hyrje: Historiku dhe konteksti i politikës
Amnistia fiskale mund të përkufizohet si një politikë që u “ofron tatimpaguesve (të padeklaruar) një mundësi për të pastruar llogaritë e tyre duke paguar taksat dhe interesat, pa iu nënshtruar gjobave penale ose civile” . Amnistia fiskale mund të konsiderohet si një mekanizëm i përligjur i cili shihet nga qeveritë e ndryshme si pjesë e planifikimit të tyre fiskal dhe zbatohet në kuadër të politikave ekonomike qeveritare .
Vendi ynë nuk është i panjohur me këtë iniciativë. Neni 159 i Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë përcakton se “Taksat, tatimet dhe detyrimet financiare kombëtare e vendore, lehtësimi ose përjashtimi i kategorive të caktuara të paguesve, si dhe mënyra e mbledhjes së tyre caktohen me ligj”. Kjo dispozitë kushtetuese shërben si bazë ligjore edhe për nismat shtetërore të cilat mundësojnë vendosjen e kushteve të mirëpërcaktuara për ndjekjen e një regjimi ad hoc amnistie fiskale.
Gjatë periudhës tranzitore post-komuniste qeveri të ndryshme kanë bërë përpjekjet për të ndjekur amnisti fiskale, të përgjithshme apo të pjesshme, disa herë të përmbyllura me sukses e herë të tjera të mbetura në nivel projektligji. Në këtë drejtim mund të përmëndim ligjin nr. 10 418, datë 21.4.2011 “Për legalizimin e kapitalit dhe faljen e një pjese të borxhit tatimor dhe doganor”, të ndryshuar., si dhe ligjin nr. 33/2017 “Për pagesën dhe fshirjen/shuarjen e detyrimeve tatimore, detyrimeve të pagueshme në doganë, si dhe procedurën e heqjes nga qarkullimi të mjeteve të transportit pas fshirjes/shuarjes së detyrimeve tatimore”.
Megjithatë, sikurse mund të konstatohet qëllimi dhe fusha e veprimtarisë së nismave të ndermarra në të kaluarën kanë qenë më të limituara e të pjesshme se projektligji i propozuar.
I. Qëllimi i projektaktit dhe objektivat e synuara
Projektligji “Për amnistinë fiskale dhe penale të subjekteve që bëjnë deklarim vullnetar të pasurive” propozohet me qëllim garantimin e procedurave transparente e konfidenciale për të mundësuar ligjësimin e pasurive të padeklaruara dhe/ose të paregjistruara, tërësisht apo pjesërisht, si dhe mbledhjen e tatimeve përkatëse të subjekteve përfituese duke ofruar njëkohësisht trajtim preferencial kundrejt tyre dhe garanci për mosfillimin e proceseve administrative dhe/ose penale si pasojë e vetëdeklarimeve të tyre.
Situata delikate në të cilën vendi ynë ndodhet, e ndikuar nga kriza globale ekonomike e shkaktuar nga pandemia Covid -19 dhe, së fundmi, nga lufta në Ukrainë, justifikojnë plotësisht konceptimin e një politike dhe parashikimin e një mekanizmi jo tradicional, por aspak tabu, siç është amnistia fiskale. Për më tepër, nëse mbajmë në konsideratë faktin se në vendin tonë, gjatë tre dekadave të periudhës së tranzicionit post-komunist, nuk është kryer asnjëherë një amnisti e vërtetë dhe e plotë fiskale dhe penale, ndërmarrja e një nisme të tillë është plotësisht e justifikueshme, e domosdoshme dhe proporcionale me kontekstin ekonomik e social.
Objektivat kryesore të kësaj politike (projektligji) janë:
• Vendosja e një amnistie fiskale për një periudhë 9 mujore duke filluar nga hyrja në fuqi e projektligjit;
• Përcaktimi i qartë i subjekteve përfituese dhe atyre të përjashtuara në përputhje me legjislacionin në fuqi dhe angazhimet ndërkombëtare të vëndit;
• Rritja e të ardhurave tatimore afatshkurtra dhe afatmesme dhe vendosja e një sistemi të qëndrueshëm fiskal afatgjatë, nëpërmjet garantimit të pajtueshmërisë së kësaj politike me legjislacionin vëndas fiskal;
• Vendosja e një sistemi tatimor efikas nëpërmjet evidentimit të rasteve të mosdeklarimit të pasurive dhe shmangies së abuzimeve në të ardhmen;
• Sensibilizimi i subjekteve mbi zbatueshmërinë e legjislacionit fiskal;
• Garantimi i procedurave transparente në procesin e deklarimit si dhe mbrojtja e konfidencialitetit të subjekteve vetëdeklaruese.
• Harmonizimi dhe unifikimi i proceseve administrative dhe përcaktimi i qartë i strukturave shtetërore përgjegjëse për implementimin e politikës.
• Garantimi i zbatimit efikas të angazhimeve qeveritare në luftën kundër korrupsionit, pastrimit të parave dhe krimit të organizuar.
II. Vlerësimi i projektaktit në raport me dokumentat politik, strategjik dhe angazhimet ndërkombëtare të vëndit.
Politika e propozuar është në përputhje të plotë me Programin Qeverisës 2021-2025, më konkretisht me objektivin e konsolidimit të përshpejtuar fiskal dhe rritjes së të ardhurave të disponueshme.
Ndër treguesit ecurisë së vëndit tonë dhe sukseseve të arritura në luftën kundër krimit të organizuar, korrupsionit, dhe pastrimit të parave, janë reformat e ndërmarra gjatë viteve të fundit ndër të cilat mund të përmendim reformën në drejtësi; krijimin e Gjykatës dhe Prokurorisë së posaçme kundër korrupsionit dhe krimit të organizuar (SPAK) si dhe byrosë kombëtare të hetimit (BKH); dixhitalizimin e shërbimeve dhe rritjen e transparencës së transaksioneve financiare; rishikimin e legjislacionit kombëtar kundër pastrimit të parave; si dhe përpjekjet për ti dhënë fund problemeve të pronësisë. Në këtë kuadër kryerja e një amnistie fiskale do të konsiderohej një tabula rasa e domosdoshme për të rigjeneruar rritjen e besueshmërisë së publikut në sistemin fiskal vëndas si dhe hallka që do të kompletonte zinxhirin e reformave të kryera gjatë viteve të fundit në vëndin tonë.
III. Argumentimi lidhur me përparësitë, problematikat dhe efektet e pritshme
“Amnistia fiskale nuk është diabolike – por që të jetë e suksesshme ajo duhet të jetë e arsyeshme” .
Sikurse mund të interpretohet edhe nga ky citim, që një politikë amnistie fiskale të jetë efikase, e suksesshme dhe mos bëhet objekt debati keqinterpretues, ajo duhet të jetë sa më proporcionale, e arsyeshme dhe në përputhje me nevojat e kontekstin socio-ekonomik të vëndit.
Ndër kritikat më kryesore kundër kësaj nisme mund të evidentojmë:
• ofrimin e mundësive ligjore për pastrimin e pasurive të krijuara nga aktivitetet e paligjshme;
• cënimin e parimit të konkurrencës së barabartë;
• krijimin e pakënaqësive sociale lidhur me trajtimin e pabarabartë të subjekteve që nuk kanë respektuar legjislacionin tatimor;
• nxitjen e moszbatimit të legjislacionit tatimor duke ngjallur shpresat e përsëritjes së një amnistie fiskale në të ardhmen dhe që do të dëmtonte rëndë sektorin financiar.
Me qëllim shmangien e problemeve të mundshme dhe rreziqeve që lidhen me kryerjen e një amnistie fiskale joefikase, qeveria, gjatë procesit të konceptimit të politikës ka vlerësuar të gjitha opsionet e mundshme për implementimin e saj duke u bazuar në ndikimet ekonomike, financiare dhe sociale të secilit prej tyre.
Ky proces është finalizuar me hartimin e draftit të projektligjit, risitë dhe efektet pozitive të të cilit do të paraqiten në vijim.
Mirëpërcaktimi i subjekteve përfituese dhe subjekteve të përjashtuara
Neni 5 i projektligjit përcakton, në mënyrë të qartë dhe joekuivoke, subjektet që mund të përfitojnë nga kjo politikë falje fiskale. Sipas pikës 1 të këtij neni, procesin e deklarimit vullnetar mund ta ndjekin “individët shtetas të Republikës së Shqipërisë, pavarësisht nëse janë residentë tatimorë ose jo në Republikën e Shqipërisë, personat fizikë dhe juridikë, tatimpagues rezidentë në Republikën e Shqipërisë, si dhe individët rezidentë tatimorë në Republikën e Shqipërisë, pavarësisht shtetësisë së tyre”.
Ndërsa në nenin 7 të projektligjit, përcaktohen në mënyrë shteruese, subjektet të cilat përjashtohen nga përfitimet që rrjedhin nga kjo politikë. Me qëllim shmangien e abuzimeve dhe krijimit të mundësive për të legjitimuar pasuritë e krijuara nga aktivitete të paligjshme, në këtë dispozitë përcaktohet qartësisht se të gjithë personat fizik/juridik që janë subjekt i legjislacionit ekzistues të zbatueshëm në fushën e deklarimit të pasurisë, luftës kundër krimit të organizuar, parandalimit të pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit, nuk mund të përfitojnë nga kjo amnisti.
Kategorizimi i llojeve të pasurive të deklarueshme
Nga interpretimi i dispozitave të projektligjit konstatohet se objekt i deklarimit vullnetar janë pasuritë e luajtshme, pasuritë e paluajtshme që ndodhen brenda ose jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë, shumat në të holla pavarësisht valutës në të cilën janë, sendet e çmuara dhe titujt financiarë. Një risi e këtij projektligji është edhe përfshirja, nisur nga nevojat e kohës dhe në përputhje me kontekstin aktual, të monedhës virtuale (kriptovalutave) ndër objektet e deklarueshme.
Vendosja e kufizimeve mbi vlerën e deklarimit vullnetar
– Mbi shumën totale të deklarueshme
Në pikën 1 të nenit 6 të projektligjit përcaktohet se vlera maksimale totale e pasurisë që mund të deklarohet vullnetarisht nuk mund të deklarojë shumën prej 2 milionë euro. Pika 2 e të njëjtit nen përcakton se kjo vlerë nënkupton shumën totale të deklarimeve vullnetare të “të kryefamiljarit apo çdo personi madhor, bazuar në të dhënat e certifikatës familjare sipas përbërjes që rezulton e dokumentuar deri më datë 1.1.2022”.
– Mbi përdorimin e pasurive të deklaruara
Ndërsa neni 11 i projektaktit vendos kufizime lidhur me përdorimin e pasurive të deklaruara. Sipas kësaj dispozite, shumat në të holla “…nuk mund të nuk mund të transferohen jashtë shtetit për një periudhë 5 vjeçare nga momenti i depozitimit të tyre në përfundim të procedurës së deklarimit vullnetar”.
Këto kufizime janë parashikuar duke marrë në konsideratë faktin se qëllimi kryersor i këtij projektligji është ligjërimi i pasurive të shtetasve shqiptarë, që jetojnë brenda apo jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë, të vëna nëpërmjet punës së tyre të padeklaruar. Në të njëjtën kohë, këto kufizime mundësojnë shmangien e abuzimeve me këtë amnisti, nga individë apo persona juridik të cilët e kanë krijuar pasurinë e tyre nëpërmjet aktiviteteve të dyshimta.
Mirëpërcaktimi i vlerës së tatimit të posaçëm
Në nenin 16 të projektligjit përcaktohen qartësisht përqindjet e tatimit të posaçëm bazuar mbi kritere të tilla si:
• kategoria e objektit të deklarimit;
• koha e kryerjes së vetëdeklarimit;
• investimin ose jo të shumave në të holla, të deklaruara, në tituj shtetëror, bono thesari apo obligacione.
Parashikimi i amnistisë administrative dhe penale
Që një amnisti fiskale të jetë sa më e plotë ajo duhet të shoqërohet edhe nga një falje të gjobave administrative apo penale që shoqërojnë morespektimin e legjislacionit fiskal në të kaluarën. Për këtë qëllim, projektligji përcakton në mënyrë të qartë kriteret sipas të cilave subjektet vetëdeklaruese mund të përfitojnë nga amnistia administrative dhe penale.
Përcaktimi i institucioneve dhe strukturave përgjegjëse për zbatimin e projektligjit dhe harmonizimi i proceseve administrative.
Në nenin 8 të projektaktit parashikohet ngritja e Njësisë Speciale për Mbikqyrjen e Deklarimit Vullnetar të Pasurive, në varësi të Drejtorit të Përgjithshëm të Tatimeve, si dhe funksionet e detyrat e saj.
Kufizimi i periudhës së efektshmërisë së aktit
Sikurse u shtjellua edhe gjatë pjesës hyrëse, amnistia fiskale është një mekanizëm i përligjur, pavarësisht se jo tradicional, i zbatimit të politikave ekonomike të një vëndi. Për këtë arsye, duke mbajtur në konsideratë faktin se taksat janë detyrimi që duhet të paguajmë për të patur një shoqëri të qytetëruar, falja e rasteve të mosrespektimit të rregullave e legjislacionit fiskal nuk mund të jetë kurrsesi një politikë “rutinë” apo me efekt të papërcaktuar. Në këtë mënyrë besimi i subjekteve të rregullt në systemin fiskal dhe në institucionet që garantojnë mirëzbatimin e tij, nuk rrezikon të cënohet. Për këtë arsye, pika 1 e nenit 23 përcakton se ky projektligj zbatohet për një afat prej 9 muaj nga data e hyrjes në fuqi të tij.
IV. Efektet e pritshme nga zbatimi në praktikë i projektligjit
Nisur nga sa u parashtrua, efektet e pritshme të zbatimit në praktikë të amnistisë fiskale mund të paraqiten si më poshtë vijon:
• Mbyllja e fazës së tranzicionit socio-ekonomik dhe fillimin e një kulture të re zbatimi të legjislacionit fiskal duke bërë të mundur zbatimin e masave shtrënguese ligjore për të gjithë kundërvajtësit e ligjit;
• Mbledhja e të ardhurave nga detyrimet e papaguara do të ndikojë në reduktimin e defiçitit buxhetor dhe rrjedhimisht në uljen e borxhit publik pasi të ardhurat që do të mund të mblidhen do të fijnë nga detyrime fiskale mbledhja e të cilave është praktikisht e pamundur ose kërkon kosto të larta administrative për tu realizuar;
• Reduktimi i rasteve të evazionit fiskal dhe uljen e nivelit të ekonomisë informale;
• Rritjen e ndërgjegjësimit e personave përfitues nga ky projektligj dhe gaditshmërisë së tyre për respektimin e rregullt të legjislacionit fiskal në të ardhmen.
